지방자치법 제1조

정영효 (논설위원)

지방자치법 제1조를 보면 이 법은 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다고 규정돼 있다. 우리나라 지방자치제가 1961년 폐지됐다가 다시 시행된 지가 올해로서 만 20년을 넘겼다. 그렇지만 현행 지방자치제가 지방자치법 제1조 규정에 따라 시행되고 있는지에 대해 긍정적으로 평가하는 국민은 거의 없다. 최근 중앙정치를 하다 1년전 지방정치인으로 변신한 안상수 창원시장이 간담회 자리에서 “재정, 인사권 등에서 중앙 통제를 심하게 받는 지금의 지방자치는 반쪽자치다”라고 한 발언은 현 지방자치제가 도입 취지대로 시행되고 있지 않고 있다는 사실을 단적으로 표현한 것이다.

지방자치법 제1조 내용대로 지방자치제가 국가(중앙정부)와 지방자치단체간의 기본적인 관계는 물론 지방자치행정의 민주적·능률적 수행, 지방의 균형적 발전, 대한민국의 민주적 발전에 기여했는지에 대해 대다수 국민들은 부정적이다. ‘국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써’라는 규정은 국가와 지방자치단체가 서로 대등하고 협력적인 관계임을 의미하는 것이다. 그러나 현실에서는 지방자치단체는 정치·경제·사회적으로 국가의 종속물 내지는 예속물로 전락돼 있다. 오히려 지방자치제가 중앙 종속화를 더 가속시키는데 한몫했다. 지방자치제 시행에 따른 지방선거는 특정지역을 싹쓸이하는 일당독식정치로 변질시켜 지방정치의 중앙정치 종속화, 예속화를 더 심화시켰다. 지방자치법 상당수 규정들은 ‘지방자치행정의 민주적·능률적 수행 능력’을 오히려 저하시키는 역할을 하고 있다. 지방자치단체의 조례·규칙이 법률 위배되선 안되고, 그 범위내에서 제정되어야 하는 규정을 비롯 지방자치단체의 사무에 대한 국가의 지도와 지원(166조), 국가사무나 시ㆍ도사무 처리의 국가 지도ㆍ감독(167조), 지방자치단체의 장에 대한 직무이행명령(170조) 등 지방자치행정의 민주적·능률적 수행을 제한하는 규정들이 수두룩하다. 상위법에 위배된다는 이유와 지도와 지원, 지도·감독이라는 명분으로 중앙정부는 지방자치단체를 통제하고, 간섭함으로써 지방자치단체를 자치 주체가 아닌 하위집행기관화했다. ‘지방을 균형있게 발전시킨다’는 목적 또한 현실에서는 역행되고 말았다. 지방자치제 시행 이후 잘사는 지역은 더욱 더 잘살게 되고, 못사는 지역은 더 못살게되는 지방자치단체간 ‘빈익빈 부익부’ 현상이 더 심해졌다. 전국적으로는 서울 등 수도권과 비수도권간에, 지역적으로는 도시와 농촌간에 격차를 지방자치제가 더 벌어지게 한 것이다. 지방자치제가 지역간 불균형을 더 심화시키는 결과를 초래했다.

지방자치제 시행 20년은 성과보다는 문제점이 더 많았던 것이 사실이다. 그렇다고 지방자치제를 포기할 수 없다. 대한민국이 나아가야 할 방향이기 때문이다. 지방자치법 제1조가 표방한 목적에 맞게 지방자치제가 시행돼 대한민국을 민주적으로 발전시킬 수 있도록 하기 위한 국가와 지방자치단체 모두의 자성과 자각이 지금 필요하다.

정영효 (논설위원)

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