대통령 개헌안 ‘지방분권국가 지향’

‘지방정부’ 자치권 대폭 강화…‘토지공개념’ 명시 논란 예고

문재인 대통령이 오는 26일 발의할 예정인 개헌안에 지방분권 강화를 위해 지방자치단체를 지방정부로 변경하고, 수도조항이 신설돼 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다. ‘토지공개념’이 헌법 총강에 명시했고, ‘상생’ 개념을 추가해 기존의 경제민주화 조항을 한층 강화했다.

조국 청와대 민정수석은 21일 청와대 춘추관에서 브리핑을 열고 이 같은 내용을 골자로 한 지방분권 및 총강, 경제분야 대통령 개헌 발의안을 공개했다

조국 청와대 민정수석은 브리핑에서 “지방분권 강화는 ‘서울·수도권 대 지방’, ‘효율 대 형평성’의 문제가 아니며, 서울은 자체 인구 재생산보다 지방으로부터의 인구유입에 의존할 수밖에 없는 구조”라며 “‘지방소멸’은 서울과 수도권의 부담 가중으로 이어져 궁극적으로 ‘국가소멸’로 이어질 수 있다”고 말했다.

지방정부 구성에 자주권을 부여하고, 자치행정·자치입법·자치재정권을 크게 강화해 자치분권 국가를 지향한다는 점을 분명히 했다.

이에 따라 개헌안에는 △지방정부 권한의 획기적 확대 △주민참여 확대 △지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등 3가지 핵심 내용이 포함됐다.

개헌안에는 자치와 분권을 강화하는 내용의 전문 개정에 더해 제1조 제3항에 ’대한민국은 지방분권국가를 지향한다‘는 조항을 추가해 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 했다.

또 지방자치단체를 ‘지방정부’로 지방자치단체의 집행기관을 ‘지방행정부’로 명칭을 변경하고, 지방정부가 스스로 적합한 조직을 구성할 수 있도록 지방의회와 지방행정부의 조직구성과 운영에 관한 구체적 내용을 지방정부가 정할 수 있게 함으로써 지방정부 구성에 자주권을 부여했다.

자치권이 실질적으로 보장될 수 있게 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선하는 원칙에 따라 법률로 정하도록 함으로써 자치행정권을 강화했다.

지방정부의 자치입법권이 더욱 폭넓게 보장되도록 현재의 ‘법령의 범위 안에서’ 조례를 제정할 수 있도록 하던 것을 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 조례로 제정할 수 있도록 했다.

다만 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 법률의 위임이 있는 경우에만 조례로 정할 수 있도록 해 주민 기본권이 침해되지 않도록 했다.

‘누리과정 사태’와 같이 정책시행과 재원조달의 불일치로 인해 중앙정부와 지자체가 서로 재정부담을 떠넘기는 사태 등을 해결하기 위해 ‘자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담’하는 내용의 규정을 신설했다.

‘지방세 조례주의’를 도입해 ‘법률에 위반되지 않는 범위’에서 자치세의 종목과 세율·징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있다.

아울러 실질적 지방민주주의 실현을 위해 지방정부의 자치권이 주민에게서 나온다는 것을 명시하고, 주민이 지방정부를 조직하고 운영하는 데 참여할 권리를 가진다는 점도 명확히 했다.

또한, 주민들이 직접 지방정부의 부패와 독주를 견제할 수 있도록 법률상 권리였던 주민발안·주민투표·주민소환 제도를 규정했다.

개헌안에서 가장 뜨거운 논란을 예고하는 대목은 ‘토지공개념’을 명시한 것이다.

사적 소유의 대상이라는 인식이 강한 토지에 대해 국가가 ‘공공성’을 내세워 일정한 제약을 가할 수 있다는 것이 토지공개념의 핵심으로, 기존 헌법(23조 3항과 122조)에도 이를 반영하고 있다. 그러나 이는 ‘해석상’의 개념일 뿐이어서 이에 뿌리를 두고 시행된 정책의 상당수는 그동안 도입과 폐지를 되풀이해왔다.

이에 따라 개헌안은 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록” 하는 내용을 헌법에 명시했다.

김응삼기자

김응삼 기자 다른기사 보기