[기획] 밀리언시티 특례제도 어떻게 되나
[기획] 밀리언시티 특례제도 어떻게 되나
  • 이은수 기자
  • 승인 2018.11.19 18:22
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②문제점 : 100만 도시 특례제 유명무실

‘특례시’는 일반시와 광역시의 중간적 성격으로 광역자치단체인 도 산하에 있으면서 행·재정 권한이 확대돼 도와 시가 상생할 수 있다. 문제는 정부가 발표한 특례시가 행정 명칭이며, 내용도 구체적이지 않다는데 있다. 정부가 모델로 삼고 있는 일본의 경우 지정시, 중핵시, 특례시(2015.4.1폐지)와 같은 행정적 명칭만 부여하고 법적 지위는 다른 자치단체와 동일하다. 이에 백지상태인 특례시에 ‘뭘 담느냐’가 관건이 되고 있다. 밀리언시티들이 바라는 특례의 핵심은 재정수입 확대, 기구·조직·정원 증대와 함께 특성에 맞는 특례 부여다. 하지만 이는 광역시 조건이라며 시큰둥한 반응을 보이는 정부와, 자신들이 갖고 있는 재정·사무 권한을 이양하게 될 것을 우려하는 경남도·경기도 등의 이해관계가 복잡하게 얽혀, 대도시들의 염원대로 준광역시급 위상을 확보할 지 귀추가 주목된다.

◇ 조직·인사 특례 문제점


수원시는 인구 124만명으로 전국 기초자치단체중 가장 큰 도시다. 울산시 인구 118만명 보다 많다. 반면 수원시 공무원 수는 2987명으로(2018년 4월말 기준) 울산광역시 6136명의 절반에도 못미친다. 급증하는 행정수요 대응에 한계가 발생한다는 지적이 당연히 나오고 있다. 공무원 1인당 시민수는 수원시 1:415명, 울산광역시 1: 192명이다. 마산과 창원, 진해의 3개시가 통합한 창원시의 경우 인구·면적·GRDP(지역내 총생산) 측면에서 보더라도 광역시 승격 요건을 충분히 갖췄지만 현행법상 기초자치단체 지위에 머물러 광역행정수요 대응에 많은 어려움을 겪고 있다. 따라서 특례시로 승격해 행·재정 권한이 확대되면 다양한 신규사업 추진과 대형국책사업 선점이 용이해진다. 

조직 및 인사상 특례제도는 인구를 기준으로 차등분권을 시행한다고는 하지만 50만 이상 대도시와 동일한 조직관리제도의 적용을 받고 있는 실정이다.

이러한 직급의 불균형은 밀리언시티 인사행정에 많은 문제점을 야기하고 있다. 광역자치단체에 비해 직급 정원 비율도 차이가 많이 나며, 특히 광역과 기초 2계층제 구조에서 도시의 규모와 상관없이 일률적인 기준이 적용되고 있다. 지방자치법 제110조, 11조, 그리고 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제13조에 의하면 광역시의 경우 인구 규모에 따라 10개에서 12개까지 실, 국, 본부를 둘 수 있도록 규정돼 있으며, 실·국장의 직급은 4급으로 규정돼 있다. 반면 밀리언시티는 이보다 훨씬 적은 7개(6∼8개)까지 실, 국, 본부를 둘 수 있도록 제한하고 있다.

◇ 고위직 진로 봉쇄로 공무원 사기저하 


직급별 정원 책정기준과 실장, 국장, 담당관 등의 직급기준과 직급별 정원책정기준과 관련해 종전의 경우, 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제13조 제1항에 따라 광역시와 도를 제외한 자치단체는 3급이 존재하지 않았으며, 인구 100만 대도시와 통합시의 경우 1명의 범위 안에서 실장(국장급)·국장을 임명할 수 있고, 실·국의 설치기준보다 1개 실·국을 감축해 운영하는 경우에는 1명의 실장(국장급)·국장을 3급 또는 4급 일반직 지방공무원으로 임명할 수 있을 뿐이었다. 다만 인구 100만이 넘는 통합시의 경우 2명의 범위에서 실장(국장급)·국장을 3급 또는 4급 일방직 지방공무원으로 임명할 수 있도록 했다. 또한 자치구가 아닌 구의 구청장을 3급 또는 4급 일반직 지방공무원으로 임명할 수 있게 했지만, 이 경우도 해당 지방자치단체가 설치된 날부터 8년간만 한시적으로 폐지되기 전 지방자치 단체의 수만큼 실장(국장급)·국장을 3급 또는 4급으로 임명하는 경우에 한해 그 인원의 범위에서 두도록 해 반발을 샀다. 이후 정부가 지방공무원법을 손질해 밀리언시티에 3급 부이사관을 더 두도록 했으며, 인구 50만 명 이상 지자체에 3급 요원(2017년 1월 개정)을 두도록 했다.

지방자치법 제110조와 제111조, 그리고 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정에 광역시는 인구 규모에 따라 부시장을 2∼3명을 두도록 했으나 일반시는 일률적으로 1명을 규정(100만 도시 제외)하고 있을 뿐만 아니라 직급도 지방서기관에서 지방이사관까지 천차만별이다. 밀리언시티는 광역시와 직급정원 비율도 차이가 나 통합창원시 7명(현 전문임기제 포함 3명)와 수원시 5명(전문임기제 포함) 등 3급 공무원이 극히 적은 조직구조인데다가 대도시 공무원은 2급으로 진급할 수 있는 진로가 봉쇄돼 공무원의 사기저하가 우려된다. 실제 인구규모가 비슷한 울산시와 수원시의 3급 숫자는 14명과 5명으로 크게 차이가 나는 실정이다. 뿐만 아니라 자치구의 평균 인구는 32.9만명. 일반구의 평균 인구는 29만명으로 인구규모나 행정수요면에서 큰 차이가 나지 않음에도 현행 제도하에서 구청장 직급 4급(통합시의 경우 3∼4급)으로 하는 것은 부적절하다는 지적이 제기됐다. 이에따라 지난 2월 행안부가 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준에 관한 규정’ 개정안을 공포하면서 100만 이상 대도시 구청장을 3∼4급으로 두도록 해, 3급 구청장 탄생의 길이 열렸지만 대도시들의 기대에는 훨씬 못미치고 있다.

◇ 2계층제 구조하 개별적 특례 한계 


우리나라는 기본적으로 광역자치단체와 기초자치단체의 2계층제를 근간으로 하고 있는 지방자치제를 채택하고 있으면서 개별적 특례규정을 두고 있다. 지방행정체제개편에 관한 특별법 제34∼35조에서는 밀리언시티에 대한 사무특례, 사무와 보조기관 등에 관한 행정특례를 규정하고 있지만 이들 특례가 제한적이며, 특히 지역 실정에 맞는 특례발굴이 미미한 실정이다. 

창원시는 ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’ 제41조 제6호에 따라 경남도로부터 광역사무인 소방사무를 이양 받아 수행하며, 소방안전교부세의 산정자료, 이행계획과 집행현황을 독립적으로 보고하고 있다. 그러나 창원시는 규모가 비슷한 다른 광역시·도에 비해 소방서비스 재원규모, 소방안전교부세 배분비율과 교부방식에서 불이익을 받고 있다. 창원시 소방안전교부세의 경우, 규모가 비슷한 울산시과 비교해 교부규모가 1/3에도 못 미친다. 

특히 전국 최장 324㎞에 이르는 해안선을 가진 창원시는 해양·항만에 특화된 도시임에도 기초자치단체 한계에 머물러 현안사업에 제 목소리를 내지 못하고 있다. 신항의 경우 전체 면적의 70%이상이 창원(진해) 지역임에도 절대적 항만부지를 제공하는 창원시를 패싱한다는 지적이 일고 있다. BPA(부산항만공사)에서 운영하는 ‘부산항경쟁력강화협의회’의 경우 위원 36명 중 경남은 경남도 행정부지사 단 1명만 참가하며, 창원시 공무원이나 관계자는 완전히 배제된 채 나머지 35명이 부산시나 부산 관련 이해관계자로 구성돼 있다. 지방자치법 제9조, 제11조에 지방사무가 예시돼 있으나 시의성 및 현장적합성이 부족하다는 평가를 받는다. 밀리언시티 실정에 맞는 행정서비스 제공 및 행정의 효율성 증대를 위해 지역특화(생활밀착형) 사무에 대한 권한 확대가 요구된다.

◇ 도시계획·환경분야 자치권 미약


대도시의 특성에 맞게 수립되고 집행되기 위해서는 도시계획분야의 자치권도 확대될 필요가 있다. 반면, 지방행정체제개편에 관한 특별법에 의한 인구 100만 대도시의 사무특례는 소극적인 입장을 보이고 있다. 예를 들어 자치권 택지개발예정지구의 지정, 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시관리변경 결정 요청은 사전에 도지사와 협의하도록 규정하고 있다. 날로 관심이 증대되가고 있는 환경분야는 환경보전중기종합계획의 수립·추진 등이 지역의 여건에 부합해야 함에도 불구하고 현행 환경정책기본법상 환경부장관에게 권한이 있어 환경정책마스터 플랜 수립에 한계를 보이고 있다. 
또한 주택 등 각종 도시기반시설 확대와 함께 교육자치권 확보로 교육시설 확충도 시급한 과제다. 공장 설립이나 아파트 건축 등 그동안 도의 승인을 받아야 했던 부분들도 대도시 특례가 도입되면 인허가 단계와 기간이 단축되는 장점이 있다.

◇ 세입 기반 취약·세수 불안정 문제 


밀리언시티는 광역시와 유사한 수준의 도시 행정수요에 직면해 있고, 기능적 측면에서 실질적으로 광역시에 준하는 관리업무를 수행하고 있음에도, 이에 필요한 재원조달의 기반은 광역시에 비해 매우 취약한 실정이다. 지방세법상 취득세, 레저세, 지방소비세 등은 광역자치단체의 세원으로 규정돼 있다. 광역시의 경우 이러한 세원을 자체재원으로 사용하는 반면, 밀리언시티는 지방세법상 일반시와 동일하게 취급됨으로 인해 자체재원으로 사용할 수 없다. 취득세와 지방소비세가 전체 지방세수에서 차지하는 비중이 높아 지방자치단체의 세입예산에서 중요한 역할을 하는 재원임에도 대도시가 이러한 주요 세원을 자체수입화하지 못하고 그 일부만을 도의 재정보전금의 형태로 교부받고 있는 한계로 인해 대도시의 자체 세입기반이 취약하고 세수가 불안정해지는 문제가 발생한다. 

광역시로 승격시 행정과 재정에 대한 권한이 커지며, 취득세, 지방교육세, 등록세 등 도세가 시세로 전환돼 시의 자체재원으로 활용 가능하다. 그러나 대도시는 지방세법상 일반시와 동일하게 취급됨으로 인해 자체재원으로 사용할 수 없다. 대도시 특례 관련, 재정보전금은 2005년 지방재정법 개정 후 50만 이상 도시 위주로 이뤄지고 있다. 지방분권 및 지방핼정체제개편에 관한 특별법 제43조에서도 인구 50만 이상 시에 대해 해당 시에서 징수하는 도세 가운데 10% 이하의 범위에서 일정 비율을 추가로 확보해 해당 시에서 교부할 수 있도록 하고 있다. 특별법 시행령 17조와 부칙에서 통합 창원시의 도세에 교부특례(6.2%)를 명시했지만 2014년말 종료됐다. 허명환 강남대 석좌교수는 “기존의 특례제도로는 인구 100만 이상 대도시들의 급증하는 행·재정적 수요를 감당할수 없다”며 “시혜적으로 제공하는 특례는 바람직하지 않으며, 특히 자치단체 종류의 신설, 즉 중앙정부와 바로 연결되는 기초자치단체(가칭 직통시)로 위상을 강화할 필요가 있다. 행정 명칭이 아닌 법적 명칭 부여를 통해 포괄적인 특례를 받을 수 있도록 (법적) 지위를 격상시켜 밀리언시티들이 메가시티도시로 도약할 수 있도록 해야 한다”고 밝혔다.
이은수기자 eunsu@gnnews.co.kr 


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