[기획] 밀리언시티 특례제도 어떻게 되나
[기획] 밀리언시티 특례제도 어떻게 되나
  • 이은수
  • 승인 2018.12.10 15:27
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<3> 특례시 개선방안(상) : 차등 재정분권으로 도시 경쟁력 강화
사무이양 중심의 지방분권 논의는 지난 역대 정부에서 지속적으로 추진됐지만 정권말 지지부진해졌다. 기존에 지방자치법 및 개별법을 통한 특례는 행정사무의 배분이라는 측면에서 접근된 경향이 많아, 자치권한 강화를 위해 필수적인 재정지원이 강화돼야 한다. 최근 대도시 특례제도 도입을 통해 행정 및 재정상의 자치권한을 확대하고 있으나 상당히 제한적이다. 반쪽자치, 실패한 방식이라는 인식이 팽배하다. 인구 100만 이상 대도시의 근본적인 환경변화를 위해서는, 차제에 관련 법령을 대폭 손질해 광역시에 버금가는 차등적인 자치분권을 담으려는 법제화 노력이 요구된다.

◆ 재정부문 특례제도 개선

지난 10월 30일 행정안전부가 밝힌 지방자치법 개정안에는 ‘특례시’라는 행정 명칭 부여·사무특례 확대 두가지 내용만 담겨있고, 재정과 관련된 내용은 빠져 있어 해법에 관심이 쏠리고 있다. 이와관련, 현재 도세인 취득세가 특례시의 세목으로 편성될지가 핵심 쟁점이다. 아파트나 자동차 등을 살 때 내는 취득세는 기초지자체가 거둬들인 뒤 광역자치단체에 넘겨주는 도세다. 이 취득세의 상당부분을 자체 재원으로 돌리려는게 대도시들이 승격을 요구하는 주된 목적이다. 수원시의 경우 해마다 약 4700억원(2017년)의 취득세를 거둬 경기도로 올려 보낸 뒤 이 가운데 절반(50%) 정도만 되돌려 받는다. 만약 취득세 전액이 수원시 몫이 된다면 수원시의 자체 재원이 2400억원이나 늘어나게 되는 셈이다. 창원시의 경우 지난해 4100억원의 취득세를 걷어들여 도로 올려보낸 뒤 조정교부금 등 명목으로 약 30%(1200여억원)만 돌려 받았다. 창원시는 경남 전체 취득세의 34%를 차지한다. 특히 경기도의 경우 내년부터 경남처럼 재정교부금 비율을 ‘5(인구징수액):2(징수실적):3(재정력지수)’으로 조정을 할 계획인데, 재정력지수가 1이상이면 여기에 해당하는 예산배분은 하지 않게 된다. 앞으로 수원시 등 재정력이 좋은 대도시는 창원시처럼 돌려받는 금액이 더 줄어 들 수 밖에 없는 것이다. 경기도의 지난해 취득세 수입(6조58887억원)은 전체 도세 수입(11조532억원)의 59.6%를 차지해 2013년 55%보다도 그 비중이 증가했다. 이는 경기도 지역 신도시 개발여파가 컸다. 만약 밀리언시티의 취득세가 시세로 편성될 경우, 도 재정에 심각한 타격이 예상되는 만큼 도 입장에서는 100만대도시 취득세 배분에 신경을 쓰지 않을 수가 없다. 특례시가 ‘쩐의 전쟁’이라 불리는 이유도 이와 무관치 않다.

하지만 밀리언시티들은 특례시 도입에 따라 처리해야 할 시 사무가 늘어나고 인원도 확충되는 만큼 취득세 전환 등의 재원 분권이 반드시 이뤄져야 한다는 입장이다. 일각에서는 취득세 전체를 밀리언시티 세목으로 할 것이 아니라 일부만 가져가는 식의 조정이 필요하다는 의견도 제기되지만, 준광역시 위상으로 볼때 적어도 취득세 배분 만큼은 밀리언시티의 입장을 적극 반영해야 할 것이다. 나아가 지방세법상 취득세, 레저세, 지방소비세 등은 광역자치단체 세원으로 규정돼 있다. 광역시의 경우 이러한 세원을 자체재원으로 사용하는 반면, 대도시는 지방세법상 일반시와 동일하게 취급돼 이를 자체 재원으로 사용할 수 없는 문제점을 안고 있어 취득세, 레저세, 등록면허세, 지방소비세, 지방교육세, 지역자원시설세(소방공동시설세) 등에 대한 면밀한 검토가 요구된다. 지역자원시설세는 목적세로, 현재 도세지만, 창원시의 경우 3개시 통합 후 소방본부가 생기면서 통합시 특례로 도세에서 시세로 전환됐다. 하지만 창원시는 관련 예산 지원이 적어 운영에 골머리를 앓고 있다.

◆ 조직 및 인사 특례 확대

밀리언시티의 늘어나는 행정수요에 부응하기 위해 조직 및 인사 부문 권한 확대는 필수적이다. 따라서 광역시에 준하는 행정기구 설치 및 직급기준 완화가 이뤄질지 관심사다. 인구 120만명 미만 도시에 적용되는 실·국·본부 설치 제한이 6∼8개에서 광역시급인 8∼10개로 늘어나고, 주요 실·국장 등의 직급도 한 단계 상향조정될 것이란 얘기가 나오고 있지만 실현가능성은 미지수다. △ 시장 3명(수원시 현행 3명) △ 시의회 부의장 2명 △ 4급 국장의 3급확대 △ 실·국(6∼8명) 행정조직을 광역시급인 10여 개 실국으로 늘여야 한다는 목소리가 높다. 특례시가 일반 시·군과 달리 도를 거치지 않고 정부와 직접 교섭하는 길도 넓혀야 한다. 대규모 개발사업 등을 정부와 직접 협의함에 따라 도를 거치며 발생하는 행정절차를 간소화해 주요 현안사업들이 속도감있게 전개될 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 특례시의 늘어난 재정과 행정권한을 기반으로 기업지원 및 투자유치 확대, 관광산업 육성을 꾀할 수 있다.

◆ 통합시 특례제도 개선

정부가 특례시 추진에 나선데는 광역시를 추진하던 창원시가 허성무 시장 취임 후 광역시 대신 특례시로 방향을 잡은 것이 크게 작용했다. 문재인 대통령이 대선기간 특례시를 약속한 가운데, 허 시장은 경기도 밀리언시티와 연대해 특례시를 강력하게 밀어붙였다. 김경수 경남지사가 먼저 찬성했고, 그간 부정적 입장을 보였던 이재명 경기지사마저 화답하면서 특례시에 청신호가 켜졌다.

창원시의 경우 경기도 100만 도시와 달리 자치단체 통합 후 균형발전 추진을 위한 대규모 행정수요의 확대와 도대시로의 전환에 따른 광역행정수요 증대 등 행정수요가 변화하고 있다. 그럼에도 자치단체 통합에 따른 특례는 대부분 한시적으로, 변화된 행정수요에 적극적으로 대응할 수 있는 행·재정적 역량이 부족한 실정이다. 특히 불안정한 외부지원에 상당 부분을 의존함에 따른 안정적 행정수행 역량의 한계를 보이고 있어 자치권을 확대할 수 있는 개선방안 마련을 통한 행정역량의 업그레이드가 요구된다. 지방일괄법 시행에 맞춰 사전 준비를 하고 있는 가운데 정부는 특례시에 대해 인력과 예산 수반 사항 등을 적극 고려해 지역여건을 반영한 특례 발굴에 나서야 한다. 특례시 지위 확보와 인구 100만 대도시 위상에 걸맞는 자치권한 확보는 물론 해양·관광·교육자치·소방·지역개발 등 ‘창원형 특례발굴’, 정부정책에 따른 자율통합으로 발생하는 역차별 사례 해소가 관건이다. 3개시가 통합한 창원시는 3개시 의회도 하나로 통폐합됐다. 의원수 역시 55명에서 44명으로 대폭 줄어, 다양한 주민참여방안이 요구된다. 하지만 현행 대도시 특례에는 이러한 부분에 대한 검토가 전혀 없어 조례 등을 통해 주민참여를 확대할 수 방안 마련 등 보완책을 서둘러야 한다는 지적이다.
 
이은수기자

※ 본 기사는 ‘인구 100만 이상 대도시 자치권 확대를 위한 특례제도의 법적 개선방안’(https://academic.naver.com/article.naver?doc_id=154174503) 논문을 참고했습니다.

 


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