지자체 ‘간선제·내각제’ 도입될까

자치법 개정안 국회통과 남겨
‘단체장-의회’ 관계 형태 등
주민 투표로 여러 규정 선택

“지방자치단체의 의회와 집행기관에 관한 이 법의 규정에도 불구하고 따로 법률로 정하는 바에 따라 지방의회와 집행기관의 구성을 달리 할 수 있다”

지방자치단체 장과 지방의원들에 대한 직접 선거는 여태껏 상식으로 여겨졌다. 이를 뒤바꿀 수 있는 한 문장이 지방자치법 전부개정안에 들어가 국회 통과를 남겨뒀다.

31일 행정안전부에 따르면 이 조문은 전부개정안 제4조 ‘지방의회 및 집행기관 구성의 특례’의 제1항이다.

이번 전부개정안은 실질적 주민자치와 지방분권을 위한 여러 변화를 포함했는데 특히 이 조문은 지자체 구성을 전례 없는 형태로 바꿀 실마리가 되는 것이어서 관심이 쏠린다.

현재 지자체는 단체장을 정점으로 하는 집행기관, 의장을 필두로 한 의결기관인 지방의회로 구성된 ‘기관 분리형’을 취하고 있다.

이번 전부개정안이 국회를 통과하면, 지금과 같은 단체장 직선제가 아닌 일종의 간선제를 택하는 것이 가능해진다.

행안부 관계자는 “전부개정안 제4조는 ‘기관 통합형’의 도입 여부를 검토하자는 것”이라며 “기존에 기관 분리형이라는 한 가지 유형만 뒀다가 다양화할 수 있는 길을 열어두는 것”이라고 말했다.

정부가 검토하는 방안은 주민이 의결기관과 집행기관을 모두 선출하되 단체장의 권한 일부를 의회에 두는 일본식 ‘약한 단체장형’, 지방의회가 행정사무 집행기관의 사무를 총괄할 전문가 관료를 임명하는 미국·영국의 ‘책임행정관형’ 등이 있다.

책임행정관형에서는 주민이 단체장을 직선으로 뽑지 않으므로 간선제에 해당한다.

이런 형태는 일견 주민자치와는 배치되는 듯 보인다. 그러나 어떤 형태의 지자체를 구성할 것인지에 대한 선택권을 주민에게 주는 것이므로 궁극적으로는 주민자치를 더욱 키운다는 것이 정부의 판단이다.

실제로 전부개정안 제4조는 제2항에 “제1항에 따라 지방의회와 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는 ‘주민투표법’에 따른 주민투표를 거쳐야 한다”고 규정했다.

제1항과 제2항을 종합하면 ‘지자체 단체장과 의회 구성 형태를 바꿀 수 있지만, 주민들이 투표로 선택하는 것’이라는 취지다.

국가 차원에서 볼 때 현행 기관 분리형이 대통령제와 비슷하다면 기관 통합형은 국회에서 총리·수상을 정하는 내각제와 유사하기도 하다.

결국 지방의회에 대한 신뢰가 새 제도 도입의 관건이 된다. 집행기관의 견제를 받지 않는 지방의회가 적절한 지방행정을 펼칠 수 있을 것인지에 대한 의문이 현실적으로 존재하기 때문이다.

아울러 전부개정안 제4조가 “지방자치단체에 의회를 둔다”고 규정한 헌법 제118조에 부합하는지는 더 깊은 검토가 필요한 부분이기도 하다.

이에 정부는 이번 전부개정안에는 제4조와 같이 근거만 만들어 두고 추후 ‘지방자치단체 형태 특례법’ 등의 형태로 별도법을 만들어 세부사항을 정해 나간다는 계획이다.

그러나 실현된다면 워낙 파격적인 변화인 데다 국민들도 현행 기관 구성 형태에 익숙한 점, 학계 전문가들의 검토과정도 필요한 점 등을 고려하면 일러도 내년은 돼야 별도법의 윤곽이 드러날 전망이다.

김응삼기자·연합뉴스

김응삼기자·연합뉴스 다른기사 보기