[신년특집] 창원특례시, 새로운 분권모델 도시 성장 전환점
[신년특집] 창원특례시, 새로운 분권모델 도시 성장 전환점
  • 이은수
  • 승인 2022.01.02 16:32
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(상)역사의 전면에 등장한 특례시
 
창원 ‘특례시 출범 준비단’업무 개시.
수도권 일극체제에서 지방은 잘 보이지 않는다. 청년들은 양질의 일자리와 문화가 있는 서울로 떠나고 기업활동은 위축되고 있다. 여기에다 저출산 및 고령화, 가속화되고 있는 인구유출은 심각한 사회문제가 아닐 수 없다. 난국을 타개하기 위해선 지금까지와는 차원이 다른 특단의 균형발전 전략이 요구된다.

이런 가운데 흑호(黑虎)의 해, 특례시가 역사의 전면에 등장했다. 지방 소멸위기에 창원은 특례시를 발판으로 게임체인저가 될 수 있을까. 기존 경쟁구도에 남아 있느냐, 아니면 ‘게임 체인저’가 되느냐 하는 길목에서 준광역시급 위상확보와 새로운 도시 유형은 당면과제가 되고 있다. 이에 본보는 3회에 걸쳐 창원특례시 추진과정 및 도약 과제, 인터뷰 등을 통해현안을 점검하고자 한다. 편집자 주



(상)역사의 전면에 등장한 특례시

2022년 1월 13일 특례시가 공식 출범한다. 그간 광역과 기초의 획일적인 법제하에서 광역시급의 인구 100만 이상 대도시는 인구 3만명의 기초자치단체와 같은 법적 지위에 머물러 덩치에 맞지 않게 아이 옷을 입고 있는 어른처럼 활동에 많은 제약을 받아왔다. 하지만 특례시 출범으로 기대감을 높이고 있다. 창원시는 특례시 출범 이후에도 관계부처 건의를 통한 정부입법과 소관 상임위 국회의원을 통한 의원입법을 적극 추진하는 등 특례사무의 입법지원활동에 주력할 계획이다.

 
창원특례시 첫 성과로 광역시급 복지혜택 지원이 이뤄진다. 사진은 허성무 시장 프리핑 모습.
◆창원특례시 추진과정

창원시는 민선 7기 출범과 더불어 ‘특례시 실현’을 시정 최우선 과제로 설정하고, 행정력을 집중했다. 2018년 7월에 전담부서인 자치분권담당을 설치했고, 8월에는 창원시 지방자치분권협의회를 출범시켰다. 9월에는 고양·수원·용인 등 다른 인구 100만 이상 대도시들과 ‘특례시 추진 공동대응기구’를 발족시켰고, 행정국장을 총괄단장으로 6개 분야별 부서장이 참여하는 ‘창원특례시 추진 전담기구’도 구성했다. 10월에는 자치권 및 자율권 확대를 위한 창원형 특례사무 발굴계획을 수립했다. 21대 국회에서는 지방자치법 전부개정안을 우선 재추진 법안으로 지정, 7월 3일 국회에 다시 한번 제출됐다.

창원시는 고양·수원·용인시 등 다른 인구 100만 대도시와 연계해 21대 국회를 방문, ‘지방자치법 전부개정안’의 조속한 통과를 요청하고 4개 시 시장·국회의원 간담회를 통해 대책과 협력방안을 논의했다. 또한 행정안전위, 산업통상자원중소벤처기업위, 국방위 등 국회 상임위를 방문해 특례시 지정과 통합시 재정 지원(인센티브) 연장을 위해 국회의원들과 릴레이식 간담회를 갖는 등 국회 공략에 힘썼다. 이러한 노력이 바탕이 돼 ‘지방자치법 전부개정안’의 국회 통과라는 결실을 맺을 수 있었다. 부단한 노력 끝에 인구 100만 이상 대도시에 ‘특례시’ 지위를 부여하는 내용이 포함된 ‘지방자치법 전부개정안’이 2020년 12월 9일 국회 본회의를 통과했다.

 
한해 예산 2조 7000억원 등 기초지자체 창원의 현실을 보여주는 각종 데이터
◇창원 특례시 추진 배경=창원시는 지난 2010년 7월 창원·마산·진해 3개시의 통합으로 탄생했다. 인구 100만 명 이상에 면적은 747㎢로 서울(605㎢)보다 넓고, 지역 내 총생산(GRDP, 36조 원), 수출액(183억 달러)은 광주·대전·대구광역시를 능가한다.

하지만, 예산(2018년 기준)은 2조 7085억원으로 광주 6조 5138억원, 울산 5조 8618억원에 절반도 미치지 못했다. 공무원 1인당 평균 주민 수도 272명으로 울산 227명에 비해 많았다. 재정자립도 역시 폭발적으로 늘어난 지역별 균형발전 수요로 인해 통합 당시인 2010년 49.9%에 비해 2018년도에는 42.4%로 대폭 줄었다.

기초자치단체의 자치권한만으로는 광역행정 수요와 지역균형발전 요구에 대응하기에 한계가 있고, 재정부담도 가중되고 있다. 경남도를 거치지 않고서는 대규모 재정투자사업, 도시기본계획 수립, 국책사업 유치 등 광역행정 수행 및 지역실정에 맞는 도시발전전략을 수립할 수도 없다.

신항 면적의 71.4%가 창원시 관할이지만 부산진해경제자유구역청 운영에 참여할 수 없어 재산권 행사는 물론, 지역실정에 맞는 개발계획 수립이나 인근 주민들의 불편사항도 직접 해결하기 어렵다. 특히 창원의 미래먹거리로 통하는 제2신항(진해신항)은 면적의 100%가 창원시 관할이어서 개발이후 창원 패싱을 극복해야 한다는 목소리가 높았다.



◇창원특례시는 광역급 성장거점=창원의 광역시 승격은 가장 좋은 방안이다. 하지만 정부와 정치권, 경남도 등의 극심한 반대는 물론, 울산광역시 승격 이후 더 이상 광역시 승격은 없다는 현 정부의 정책기조로 볼 때 실현가능성이 매우 희박했다. 그에 비해 특례시는 기초자치단체 지위를 유지함에 따라 정부와 정치권의 반대에 대한 부담이 적고, 무엇보다 지난 대선 과정에서 문재인 대통령이 ‘인구 100만 대도시의 특례시 추진’을 직접 약속해 실현가능성이 매우 컸다. 창원시는 광역시 승격 대신 특례시 실현을 추진해 성과를 냈다. 창원시는 특례시 출범 준비에도 박차를 가해, 정식 출범하기까지 제반 업무를 담당할 ‘특례시출범준비단’과 특례권한 법제화 및 전략적 대응을 위한 ‘핵심부서 실무TF’를 구성했다. 특례시 추진 로드맵 수립과 특례사무 발굴, 권한 확보를 위한 법령개정 추진 등이 추진되고 있으며, 시민들이 참여하는 특례시책 발굴과 토론회도 개최했다. 창원시를 비롯한 4개 특례시 시장·국회의원·시의회 의장은 정례 간담회를 갖고 있으며, 창원시는 특례시의 성공적인 안착을 위해 정부 차원의 전담기구와 청와대 비서관 신설을 요구하는 등 차등분권 측면에서 광역급 성장거점, 지방의 광역급 축으로 ‘게임체인저’ 역할에 적극 나서고 있다.

 
오는 1월 13일 인구 100만의 창원 특례시가 출범한다.
◇창원특례시, 달라진 도시 위상=연초부터 진행된 대통령소속 자치분권위원회의 심의를 거친 다수의 대도시 이양사무가 현재 제2차 지방일괄이양법안의 형태로 국회 제출을 기다리고 있다. 해당 법안이 국회를 통과하면 비영리민간단체의 등록·말소 및 지원, 관광특구 지정 및 평가, 신기술창업집적지역의 지정협의 등 100만 대도시 특례를 포함한 173개에 달하는 광역급 자치권한이 확보될 것으로 예상된다. 또한 최근 자치분권위원회에서 이양결정이 내려진 진해항 관리권 및 진해항 내 공유수면 관리권, 중앙항만정책심의회 참여권 등의 항만자치권과 200만㎡ 미만(보전산지의 경우 100만㎡ 미만)의 산지전용허가 권한 등 추가적인 사무이양을 위한 후속 법령개정도 추진하고 있어 그간 창원시의 입장에서 절실했던 광역급 자치권한 확보에 큰 도움이 될 것으로 보인다.

그리고 창원시가 특례권한 확보와 더불어 중점적으로 추진해 왔던 복지급여 역차별 해소를 위한 고시개정 역시 보건복지부의 적극적인 협조에 힘입어 기존의 ‘중소도시’가 아닌 타 광역시들과 동일한 ‘대도시’ 기준을 적용받을 수 있게돼 약 1만여 명의 시민이 추가적인 복지혜택을 받을 수 있을 것으로 예상된다.

더불어 통합 이후 10년 이상 개선이 이뤄지지 못했던 소방안전교부세 산정방식에도 개선이 이뤄져 기존에 비해 50% 이상 증액이 이뤄질 예정이다. 김명용 창원대학교 법학과 교수는 “창원특례시 실현은 도시 규모에 맞는 다양한 형태의 새로운 지방분권모델을 파생시켜 우리나라 전체의 주민자치 실현을 앞당기고, 지역 내 또 하나의 광역급 성장거점으로 자리 잡아 경제·문화·교육 등 거의 모든 부분에서 지역균형발전에 이바지할 것으로 기대된다”며 “유명무실한 특례시가 아닌 내실 있는 대도시가 되려면 광역자치단체 등의 사무이양이 잘 돼야 하며, 동시에 관련 예산이 담보돼야 한다. 해양항만, 사회복지 특례 외에도 인사와 재정에 대한 권한을 많이 가져와야 왔다. 창원은 경기도 다른 특례시와 달리 면적이 광대하며, 항만, 농촌, 기계산단, 해양 등 특수성을 지니고 있는 만큼 이를 컨트롤하기 위해선 정무부지사를 1명 더 증원하는 등 인사권 확대가 요구된다”고 했다. 이은수기자 eunsu@gnnews.co.kr

 
창원시 전경.
1월 13일 창원특례시가 출범한다.
1월 13일 창원특례시가 출범한다.


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