[기고] 도시공원일몰제의 이해와 대처방안

최근 들어 도시공원일몰제에 대한 내용이 사회적으로 이슈화되고 있다. 진주시의 경우도 도시공원 일몰제의 대안으로 장재공원과 가좌공원이 개발된다고 하여 그 대책마련을 위해 ‘장기미집행 도시공원 일몰제’에 관한 토론회가 몇 차례 진행된바 있다. 앞으로 도시공원 일몰제로 인한 도시공원조성의 방향을 잡기 위해서는 도시공원일몰제에 관한 이해가 필요하며, 합리적 판단을 위해서는 긍정적 측면과 부정적 측면에 관한 충분한 논의가 전제될 필요가 있다.

도시공원은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’로서, 같은 법 제30조에 따라 도시·군 관리계획으로 결정된 공원을 말한다. 동법 48조 1항에는 “고시일 부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군 계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군 계획시설결정은 그 고시일 부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다”라고 하고 있다. 도시공원 일몰제는 도시계획시설 내 사유지를 보상 없이 장기간 방치하는 것은 사유재산권 침해라는 헌법재판소의 헌법불합치결정(1999년) 이후 도시계획으로 결정 후 20년간 사업에 착수하지 않을 경우 자동으로 결정 효력이 상실(일몰제)하도록 하는 제도를 말한다.

공원구역의 해제는 지자체가 가장 손쉽게 대응할 수 있는 카드이지만 이는 많은 문제점들을 야기할 수 있어 신중한 접근이 필요하다. 우선 공원 해제시 사유지의 무분별한 난개발이 예상된다. 이는 녹지의 훼손으로 인한 도시 생태계·경관의 질을 저하시킬 수 있다. 최근 이슈가 되는 폭염·미세먼지 등 재난수준의 환경문제를 고려할때 공원의 가치와 중요도는 더욱 높아진다.

국토부가 제시한 ‘민간공원조성 특례사업 가이드라인’과 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 등은 공원 부지를 민간이 개발하고자 할 때는 공원면적의 70%이상은 매입 후 특화 개발하여 지자체에 기부채납하고 나머지 30%이하는 주변 토지이용을 고려한 수익사업으로 개발할 수 있도록 하고 있다. 최근 전국의 지자체들은 도시공원일몰제의 대응 수단으로 도시공원을 민간에 공모해 개발하는 제도를 적극 활용하고 있다. 일각에서는 민간의 특혜시비와 환경훼손을 우려하지만 공원조성 및 토지매입비 절감, 도시민의 생활환경 향상과 효율적 공원관리정책 수립까지 연결·활용되어질 수 있는 민관 협력사업으로 의미를 부여할 수 있다. 즉 개발의 개념이 담긴 도시공원의 보전(保全)적 측면에서의 검토가 필요하다.

많은 지자체는 장기미집행 도시계획시설에 해당되는 도시공원 문제를 지자체 단독예산만으로 해결하는 것에는 한계가 있다는 점은 공감하고 있다. 부산시나 창원시 등은 자체 재원조달 방안과 민간자본에 의한 민간공원조성 특례사업 추진 등 입체적 대응방안을 제시하고 있다. 진주시를 포함한 도내의 지자체도 다양한 재원조달계획의 틀 안에서 지자체 특성에 맞는 해법을 마련해야 한다.

특히 민간공원조성 특례사업의 경우 행정입장에서는 도시공간에 필요한 공원시설을 확보하면서 유지관리의 예산절감을 기대할 수 있다. 입주자는 쾌적한 주거환경을, 개발자는 일정한 수익을, 시민은 안전하고 쾌적한 공원을 이용할 수 있는 잇점이 있다. 다른 한편으론 개발을 통한 고층 아파트의 공급은 공간·경관적으로 문제를 야기 할 수 있다. 주택의 공급과 관련해서도 인구의 추이를 살펴 수요와 공급의 적절한 대응이 동시에 수반되어야 할 것이다. 민간공원조성 특례사업은 동전의 양면과 같이 장단점이 분명히 있는 만큼 지역에 도움이 될 수 있는, 긍정적이고 발전적인 방향으로 논의가 진행되길 기대해본다.

신상화(한국국제대학교 교수 도시계획부동산학과)