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[기획]밀리언시티 특례제도 어떻게 되나①실태 : 110만 거대도시 맞춤옷 준비해야
이은수  |  eunsu@gnnews.co.kr
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승인 2018.11.08  22:58:05
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밀리언시티(인구 100만 이상 대도시)는 인구 5만명의 기초자치단체와 같은 법적 지위를 갖고 주민서비스를 제공하는데 많은 어려움을 겪고 있다. 창원시가 특례시 지위 확보에 나선 것은 행정구역을 통합해 110만 거대도시를 만들어 놓고 인사, 조직, 재정 등의 사무권한은 여전히 기초자치단체 수준에 머물러 있는 불합리한 구조를 타파할 필요성 때문이다.

현행법 체계에서 인구 50만 이상을 대도시 기준으로 삼고 100만 대도시에 일부 특례만을 부여하는 상황하에서 획일적이고 일률적인 자치제도를 보완하고, 대도시의 행정수요와 특성을 반영한 인구 100만 이상 대도시 특례확대 논의는 매우 중요한 의미를 갖는다. 이에 본보는 법적인 관점에서 통합창원시를 중심으로 인구 100만 대도시 자치권 확보를 위한 특례제도의 실태 및 문제점, 이와 관련한 외국사례, 그리고 개선과제를 살펴본다/ 편집자 주

밀리언시티는 우리나라의 통치구조가 중앙집권체제를 벗어나지 못한채 지방의 자치권이 과도하게 제한돼 있음에 따라 당해 도시정부의 기능배분, 조직권과 인사권, 자치재정권 등 전반에 따른 제약으로 인해 시의적절한 역할수행을 하지 못하고 있어 도시의 규모와 역량에 걸맞는 자치권 확보가 과제가 되고 있다. 도시기반시설 및 공공서비스의 확충, 도시문제의 실효성 있는 대응을 강화하고자 대도시 특례제도를 도입하고 있다. 인구유입과 도시화에 따른 각종 도시문제 및 행정수요에 대응, 지역경제 활성화 및 지역개발의 도모 등을 위해 각종 대도시 행·재정적 특례를 시행하고 있는 것이다. 우리나라의 대도시 특례제도는 일반적으로 지방자치법상 인구 50만 이상의 기초자치단체에 대해 시행하고, 100만 대도시에 대한 특례 규정은 매우 미흡한 실정이다.



◇ 광역시와 크게 차이나는 밀리언시티 행정 특례

현행 법제하에서 대도시 및 통합 지방자치단체 등에 대한 특례규정은 ‘지방자치법 제10조 제1항 제2호’ 단서에 따라 인구 50만 이상의 대도시에 대한 특례제도를 규정하고 있다. 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법의 제30조에서 제39조까지 창원시 등에 대한 통합 지방자치단체에 대한 특례 사항을 규정하고 있지만 대부분 한시 규정으로 지자체의 불만이 높다. 지방자치법 제3조는 특별시·광역시 및 특별자치시가 아닌 인구 50만 이상의 시에 자치구가 아닌 구를 둘수 있도록 하고 있을 뿐, 밀리언시티의 구는 자치구와 달리 자치권을 갖지 않는 행정상의 하부기관으로서 역할 수행에 그친다. 실국 등 기구설치와 관련해서는 핸행 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정에서 인구 100만 이상 대도시에 7개 이내의 기구를 설치할 수 있도록 하고 있다. 기초자치단체 기구별 직급기준과 관련해서 시군구의 경우는 실장(국장급)과 국장, 임명 구청장에 대해 4급의 직급을 보하며, 시도 본청의 경우 3급의 지방직을 국장에 임명하는 수준에 비해 미약하다. 직급별 정원책정기준과 관련해서도 일반시의 경우에는 4급이상이 1% 이내로 제한되나, 광역시 및 도의 경우는 각각 4급 이상 비율이 4%와 5%이내로 차이가 많이 난다. 인구 100만 이상 대도시 행·조직상 특례와 관련해 사무특례에서 별다른 행정부문의 특례를 반영하고 있지 못하고 있다. 현행 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법에서는 제42조의 인구 100만 이상 대도시의 보조기관 등에 관한 규정을 통해 행정부문에 대한 특례를 반영하고 있다. 행정조직 특례 관련, 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제35조는 부시장의 경우 인구 100만 이상 도시에 2명을 두도록 하고 있다. 공무원 정원 관련, 총액인건비 지침은 50만 이상과 동일하게 유형을 분리하고 있다.

◇ 광역시추진 빌미 제공한 밀리언시티 재정 특례

현행 법률에 의한 대도시 재정특례는 크게 지방세 특례, 교부금 특례, 그리고 지방채 발행 특례로 나뉜다. 재정보전금 교부비율 차등적용, 도세의 추가 교부, 지역자원시설세중 소방공동시설세분 이양 등을 꼽을 수 있다. 과거 지방자치발전위원회는 모두 200여 개의 대도시 특례를 발굴한 바 있지만 자치권 확대를 위한 충분한 재정특례가 반영되지 못한 것은 문제점으로 지적되고 있다. 단위사무만 늘고 예산제도의 핵심인 취득세의 대폭적인 이양 등이 빠졌다는 것이다. 창원시 의 신축아파트 입주에 따른 취득세 등의 경우도 지난해에 이어 올해에도 1000억원이 넘는 세수를 거둘 예정이지만 도세(광역시세)로 분류돼 경남도로 올려 보내고 다시 받는 금액은 300∼400억원에 불과한 것으로 알려졌다. 소방안전교부세의 경우 창원시가 정부 등으로부터 30억∼40억원 받는 반면, 인구가 비슷한 울산과 대전, 광주 등은 광역시라는 이유로 130억원이 넘는 예산을 지원받고 있다. 이는 광역시 추진의 빌미가 되기도 했다.

이에따라 자치권한 범위 설정과 이를 반영한 새로운 도시발전 제도의 수립을 통한 인구 100만 대도시의 자치권한 확대방안 마련 필요성이 대두되고 있다. 대도시의 자치권 확대를 위한 도시행정 부문별 단·중장기 자치권한 확대영역 및 확대방안을 구체화할 필요성이 제기되고 있다.

◇ 자치권한 확대 등한시하고 행정사무의 배분에만 치우쳐

현행 법률 내에서 대도시에 특례는 제한적으로만 허용되고 있다. 관련 법률로는 지방자치법, 지방재정법, 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법과 그 외 개별법에 대도시특례가 일부 규정돼 있을 뿐이어서 개선이 시급하다. 대도시에 대한 행정·재정상의 특례부여의 문제점으로 기존의 지방지차법 및 개별법령을 통한 특례가 자치권한 보다는 행정사무의 배분이라는 측면에서 접근된 경향이 많으며, 최근 대도시 특례제도 도입을 통해 행정·재정상의 권한을 확대하고 잇으나 상당힌 제한적이다. 따라서 변화하는 지자체의 행정수요와 행정환경에 적극적으로 대응할 수 있도록 포괄적이고 능동적인 형태의 자치권한 확대방안의 제도화 노력이 요구된다. 김명용 창원대 법학과(공법) 교수는 “인구 100만 이상 대도시는 도시기능의 복잡다양성 급증에 따른 한계점을 드러내고 있다. 기존에 지방자치법 및 개별법을 통한 특례가 자치권확보보다 행정사무의 배분이라는 측면에서 접근된 경향이 많았으며, 근래에 대도시 특례제도 도입을 통해 행정 및 재정상의 자치권한을 확대하고 있으나 상당히 제한적으로 판단된다”며 “변화하는 지자체의 행정수요와 행정환경에 적극적으로 대응할수 있도록 포괄적이고 능동적인 형태의 자치권한 확대방안의 제도화 노력이 필요하다”고 지적했다.

이은수기자 eunsu@gnnews.co.kr

 

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