<3> 특례시 개선방안 (하): 자치권한 확대 종합적 접근 필요
기존의 사무특례 개선이나 최근의 대도시 특례에 대한 행·재정 역량의 논의에 있어서 상당히 개별적인 접근이 주를 이루고 있는 것은 문제가 있다. 개별적 접근의 한계는 권한과 역량의 불일치로 나타나며, 이로 인해 왜 자치권한의 확대가 필요하며, 어느 정도의 자치권한 확대가 필요한지에 대한 합의가 이뤄지지 못하는 결과를 낳고 있다. 자치권한 확대를 위해서는 종합적인 접근이 필요하다. 많은 연구나 정책적 논의들에서 자치권한 확대라는 부분이 사무와 재정에 초점이 맞춰져 있으며, 기타 외적인 요소들에 대한 고민이 다소 부족한 것으로 판단된다. 특히 주민의 참여나 행정서비스의 수준 등에 대한 고려가 배제된 상황에서 중앙과 지방의 행정기구 간의 논의는 실질적인 지방자치 권한 확대의 의미를 퇴색시킬 수 있다. 단순한 사무나 재정의 이양을 넘어서 이양된 사무와 재정이 효과적으로 배분되고 운영될 수 있도록 종합적인 자치권한 확대 법안의 마련이 논의 될 필요가 있는 것이다.
◆ 외국 선진 사례 검토 및 시사점
독일을 비롯한 유럽 선진국과 일본, 미국 등은 중층제에서 단층제로의 기초자치단체 통합을 통해 자치권을 확대하고 포괄적 특례를 부여하고 있다. 독일 자치시의 경우 광역자치단체와 유사한 지위를 지니는 기초자치단체로서 국가는 인구규모 및 재정능력 외에도 역사적 전통에 따른 자치권을 부여하며, 기타 자치단체보다 행·재정적으로도 강력한 자치권을 보장하는데, 자치시 관할지역에 기초자치단체를 갖지 않는다. 중층제 지방행정체제의 한계와 문제점을 극복하기 위해 이와 유사한 대도시 특례제도를 적극 검토할 필요가 있다. 영국의 통합시는 지방정부의 이전예산에 대한 탄력적 운영과 함께 주민참여 제고 목적을 강조한다. 통합 창원시의 경우 인구 규모 및 재정수요, 행정비용이 큰 도시이기 때문에 영국과 같이 지방정부가 행정수요에 부응할 수 있도록 재정운영의 자율성을 높여줄 필요가 있다. 독일과 영국의 경우 도시간 통합을 통해 대도시의 인구가 증가하는 경향을 갖는다. 통합 창원시는 기존 의원수가 55명 → 44명으로 크게 줄어 대의민주주가 약화되지 않도록 주민참여 방안 강화가 요구된다. 프랑스의 경우 동일 자치계층에 속한 모든 자치단체는 원칙적으로 동일한 조직과 행정권한을 갖고 있지만, 법률로 자치단체에게 역사적 전통, 지역개발의 필요, 인구규모나 정치적 고려, 지역의 정체성 등과 같은 지역 특성을 고려해 특수 내지 특례 지위의 필요성을 인정한다. 프랑스의 리용시 등 3개 도시는 시의원의 구의원 겸직을 허용하고 있는데, 민주성 확보 측면에서 눈여겨 볼 만하다. 일본의 지정시는 시정촌 통합을 통해 대도시 특례로 광역시 권한의 80% 이상 배분 및 관련 특례를 확보하고 있다. 또한 조직과 인사 등과 관련해 대부분 조례로 자치권을 결정하도록 규정하고 있어 우리나라에도 조직 및 인사권을 조례로 허용하는 방안을 검토할 필요가 있다. 특례시가 준광역시 승격을 가진다고 볼 때 단순한 인구 기준만으로 정하는 것은 보완할 필요가 있다. 통합시, 사업체수, 주간인구, 면적, 외국인수 등 다양한 지표를 고려할 수 있을 것이다.
◆ 사무배분 기준, 현실에 맞게 개정해야
인구 100만이상 대도시 특례와 관련해 3개법률에서 17개 이양사무를 규정하고 있다. 대도시에 대한 특례는 지방분권법 제40조(대도시에 대한 사무특례), 제41조에서 지역개발채권의 발행 등 9개 특례사무를 규정하고 있다. 이밖에 제42조에서 행정기구 및 정원, 제43조(대도시에 대한 재정특례)에서 소방시설에 충당하는 지역자원시설세 등을 규정하고 있는 것이 고작이다. 정부는 지방자치법 175조와 시행령을 고쳐 100만 대도시에 행정명칭만 특례시를 부여하고 도시명칭은 현행대로 하며 189개 행정사무를 우선 이양한다는 것이어서 향후 또 다른 갈등이 예상된다.
◆ 법령 개정·사무이양, 구체적인 내용 담아야
우리나라는 1991년 지방자치제 부활이후 역대정부에서 지방분권정책을 추진해오고 있지만 밀리언시티의 기대에는 부응하지 못하고 있다. 현행법상 ‘지방자치분권및 지방행정체제 개편에관한 특별법’ 제9조(사무배분), 제11조(권한이양 및 사무구분체계의 정비 등)에 의하면 사무배분의 기준으로 중복배제의 원칙, 현지성 또는 보충성의 원칙, 포괄적 배분의 원칙, 국가사무와 자치사무로 이분화 하도록 하고 규정하고 있다. 따라서 현행 법령상 사무배분 기준은 지방자치법과 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 등에 혼재 및 중복돼 업무처리 혼란 소지가 있을 뿐만 아니라 다소 추상적·포괄적이어서 법령 제·개정 및 사무이양심의 시 구체적인 방향 제시에 한계가 있으며, 특히 지방자치법상 배분기준은 지난 1988년 지방자치법 전면 개정시 마련된 것으로 그간의 환경변화에 따른 보완이 필요하다. 현행 법령상 사무배분기준을 현실에 맞게 개정할 필요가 있는 것이다. 특별법 제9조에 규정하고 있는 중복배제의 원칙, 보충성의 원칙, 포괄적 배분의 원칙과 기준에 체계적으로 수용하는 방안도 검토돼야 한다. 최근열 경일대 행정학과 교수는 “지방자치법 제9조 내지 제11조의 규정중 의미가 모호하고 일부조항은 자치권을 제약한다는 비판도 있어 왔다”며 이러한 점을 반영한 지방자치법 개정이 필요하다고 지적했다.
이은수기자
※ 본 기사는 ‘인구 100만 이상 대도시 자치권 확대를 위한 특례제도의 법적 개선방안’(https://academic.naver.com/article.naver?doc_id=154174503) 논문을 참고했습니다.
◆ 외국 선진 사례 검토 및 시사점
독일을 비롯한 유럽 선진국과 일본, 미국 등은 중층제에서 단층제로의 기초자치단체 통합을 통해 자치권을 확대하고 포괄적 특례를 부여하고 있다. 독일 자치시의 경우 광역자치단체와 유사한 지위를 지니는 기초자치단체로서 국가는 인구규모 및 재정능력 외에도 역사적 전통에 따른 자치권을 부여하며, 기타 자치단체보다 행·재정적으로도 강력한 자치권을 보장하는데, 자치시 관할지역에 기초자치단체를 갖지 않는다. 중층제 지방행정체제의 한계와 문제점을 극복하기 위해 이와 유사한 대도시 특례제도를 적극 검토할 필요가 있다. 영국의 통합시는 지방정부의 이전예산에 대한 탄력적 운영과 함께 주민참여 제고 목적을 강조한다. 통합 창원시의 경우 인구 규모 및 재정수요, 행정비용이 큰 도시이기 때문에 영국과 같이 지방정부가 행정수요에 부응할 수 있도록 재정운영의 자율성을 높여줄 필요가 있다. 독일과 영국의 경우 도시간 통합을 통해 대도시의 인구가 증가하는 경향을 갖는다. 통합 창원시는 기존 의원수가 55명 → 44명으로 크게 줄어 대의민주주가 약화되지 않도록 주민참여 방안 강화가 요구된다. 프랑스의 경우 동일 자치계층에 속한 모든 자치단체는 원칙적으로 동일한 조직과 행정권한을 갖고 있지만, 법률로 자치단체에게 역사적 전통, 지역개발의 필요, 인구규모나 정치적 고려, 지역의 정체성 등과 같은 지역 특성을 고려해 특수 내지 특례 지위의 필요성을 인정한다. 프랑스의 리용시 등 3개 도시는 시의원의 구의원 겸직을 허용하고 있는데, 민주성 확보 측면에서 눈여겨 볼 만하다. 일본의 지정시는 시정촌 통합을 통해 대도시 특례로 광역시 권한의 80% 이상 배분 및 관련 특례를 확보하고 있다. 또한 조직과 인사 등과 관련해 대부분 조례로 자치권을 결정하도록 규정하고 있어 우리나라에도 조직 및 인사권을 조례로 허용하는 방안을 검토할 필요가 있다. 특례시가 준광역시 승격을 가진다고 볼 때 단순한 인구 기준만으로 정하는 것은 보완할 필요가 있다. 통합시, 사업체수, 주간인구, 면적, 외국인수 등 다양한 지표를 고려할 수 있을 것이다.
◆ 사무배분 기준, 현실에 맞게 개정해야
인구 100만이상 대도시 특례와 관련해 3개법률에서 17개 이양사무를 규정하고 있다. 대도시에 대한 특례는 지방분권법 제40조(대도시에 대한 사무특례), 제41조에서 지역개발채권의 발행 등 9개 특례사무를 규정하고 있다. 이밖에 제42조에서 행정기구 및 정원, 제43조(대도시에 대한 재정특례)에서 소방시설에 충당하는 지역자원시설세 등을 규정하고 있는 것이 고작이다. 정부는 지방자치법 175조와 시행령을 고쳐 100만 대도시에 행정명칭만 특례시를 부여하고 도시명칭은 현행대로 하며 189개 행정사무를 우선 이양한다는 것이어서 향후 또 다른 갈등이 예상된다.
◆ 법령 개정·사무이양, 구체적인 내용 담아야
우리나라는 1991년 지방자치제 부활이후 역대정부에서 지방분권정책을 추진해오고 있지만 밀리언시티의 기대에는 부응하지 못하고 있다. 현행법상 ‘지방자치분권및 지방행정체제 개편에관한 특별법’ 제9조(사무배분), 제11조(권한이양 및 사무구분체계의 정비 등)에 의하면 사무배분의 기준으로 중복배제의 원칙, 현지성 또는 보충성의 원칙, 포괄적 배분의 원칙, 국가사무와 자치사무로 이분화 하도록 하고 규정하고 있다. 따라서 현행 법령상 사무배분 기준은 지방자치법과 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 등에 혼재 및 중복돼 업무처리 혼란 소지가 있을 뿐만 아니라 다소 추상적·포괄적이어서 법령 제·개정 및 사무이양심의 시 구체적인 방향 제시에 한계가 있으며, 특히 지방자치법상 배분기준은 지난 1988년 지방자치법 전면 개정시 마련된 것으로 그간의 환경변화에 따른 보완이 필요하다. 현행 법령상 사무배분기준을 현실에 맞게 개정할 필요가 있는 것이다. 특별법 제9조에 규정하고 있는 중복배제의 원칙, 보충성의 원칙, 포괄적 배분의 원칙과 기준에 체계적으로 수용하는 방안도 검토돼야 한다. 최근열 경일대 행정학과 교수는 “지방자치법 제9조 내지 제11조의 규정중 의미가 모호하고 일부조항은 자치권을 제약한다는 비판도 있어 왔다”며 이러한 점을 반영한 지방자치법 개정이 필요하다고 지적했다.
이은수기자
※ 본 기사는 ‘인구 100만 이상 대도시 자치권 확대를 위한 특례제도의 법적 개선방안’(https://academic.naver.com/article.naver?doc_id=154174503) 논문을 참고했습니다.
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